Geschichte der europäischen Asylpolitik seit 1997

In den vergangenen zwei Jahrzehnten sind wir einer humanen und progressiven Asylpolitik leider kaum näher gekommen. Im Folgenden findet ihr eine Übersicht vom Amsterdamer Vertrag über den Vertrag von Lissabon bis hin zum aktuell vorliegenden Kommissionsvorschlag für ein gemeinsames europäisches Asylsystem (GEAS), an dem Kommission, Rat und Parlament aktuell arbeiten.

Der Amsterdamer Vertrag wird 1997 von den Staats- und Regierungschef:innen der EU-Mitgliedstaaten unterzeichnet und tritt zwei Jahre später in Kraft. Er stellt die Weichen für eine gemeinsame europäische Asylpolitik: Teile der Asylpolitik werden zu einem gemeinsamen Politikfeld der Europäischen Union erklärt, indem sie in die supranationale erste Säule der Gemeinschaft integriert wurden. Das Ziel ist die Angleichung der Asylpolitik und des Asylrechts in den Mitgliedstaaten. Mit dem Amsterdamer Vertrag tritt auch das erste Dublin-Abkommen in Kraft. Dieses legt fest, dass nur ein EU-Mitgliedstaat pro Asylverfahren zuständig ist. 

Sondergifpfel von Tampere 1999

Der Sondergipfel von Tampere findet im Oktober 1999 in Finnland statt. Der Europäische Rat verabschiedet hier ein Programm zur innen- und justizpolitischen Zusammenarbeit für die folgenden fünf Jahre. In diesem Rahmen werden die Leitlinien eines gemeinsamen europäischen Asylrechts (GEAS) erarbeitet. Es werden gemeinsame Kriterien für die Erteilung des Flüchtlingsstatus auf Basis der Genfer Flüchtlingskommission beschlossen. Abkommen mit Herkunftsländern von Schutzsuchenden und weitere Maßnahmen sollen eine weitergehende Kontrolle von Migrationsbewegungen ermöglichen.

2003 wird das Dublin-Abkommen überarbeitet. Es wird festgelegt, dass grundsätzlich das Ersteinreiseland das Asylverfahren durchführt und damit auch die Anträge prüfen muss. Dies stellt europäische Grenzstaaten wie Griechenland und Italien vor Herausforderungen, während sich die europäischen Staaten ohne EU-Außengrenze im Rahmen des Abkommens weitgehend aus der Verantwortung ziehen können. Außerdem wird mit Dublin II die EURODAC-Datenbank eingeführt. Mit dieser werden Fingerabdrücke von Schutzsuchenden gesammelt und abgeglichen. Auch Grenzkontrollen werden erweitert. Dublin II hatte das Ziel die europäische Asylpolitik zu harmonisieren, verschärfte aber auch die Situation für Schutzsuchende in Europa. 

Haager Programm 2004

2004 beschließen die Regierungen der EU auf einem Sondergipfel für weitere fünf Jahre das Haager Programm. Grundlage ist das Tampere Programm, als dessen Nachfolger es gilt. Ziel des Programms ist es, Einwanderung weiter einzuschränken. Dies soll mithilfe von Abkommen mit Herkunfts- und Transitländern realisiert werden. Ein Fokus wird auf die Abschiebung von Menschen mit abgelehnten Anträgen gelegt. Gleichzeitig sollen Maßnahmen für legale Migration und zur Integration von Drittstaatenangehörigen geschaffen werden. 

Darüber hinaus wird die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache Frontex ins Leben gerufen. Ein gemeinsames Visainformationssystem (VIS) sammelt und teilt Informationen zu Asylanträgen und biometrische Daten auf EU-Ebene. 2005 verfassen die Staats- und Regierungschef:innen der EU den Gesamtansatz zur Migration, der die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern außerhalb der EU zum Ziel hat, um irreguläre Migration zu verhindern. 

Asylverfahrensrichtlinie 2006 und Vertrag von Lissabon 2009

Ein Jahr später tritt die vom Rat beschlossene Asylverfahrensrichtlinie in Kraft. Sie legt Grundsätze und Mindeststandards von Asylverfahren fest. Damit soll der Zugang zu Asylverfahren in der EU zwischen den Mitgliedsstaaten harmonisiert werden. Die Asylverfahrensrichtlinie definiert, wer als Flüchtling oder als subsidiär schutzbedürftige Person anerkannt wird. Die genauen Beschlüsse sind hier nachzulesen. Praktisch scheitert eine Harmonisierung zwischen den Mitgliedstaaten aber, was schon an den enorm unterschiedlichen Anerkennungraten in den Mitgliedstaaten abzulesen ist. 

Der Vertrag von Lissabon tritt 2009 in Kraft und stärkt die Befugnisse des Europäischen Parlamentes, das nun faktisch als Mitgesetzgeber mit dem Rat der Europäischen Union (Ministerrat) gilt. Trotzdem verfügt das Parlament weiterhin über kein automatisches Initiativrecht. Gleichzeitig werden die Rechte der Mitgliedstaaten strukturell erhalten, die über ein Vetorecht im Europäischen Rat verfügen. Außerdem können sie weiterhin frei entscheiden wie vielen Menschen sie Einreise- und Arbeitserlaubnis erteilen. Mit dem Vertrag werden zentrale Bereiche einer gemeinsamen EU-Migrationspolitik festgelegt: Die Festlegung von Voraussetzungen für legale Einreise und Aufenthalt und der Rechte von Menschen aus Drittstaaten, sowie die Bekämpfung von Menschenhandel und “irregulärer” Migration.

Stockholmer Programm 2010

Mit dem Stockholmer Programm von 2010-2014, dass das Haager Programm ablöst, folgt der Ausbau von Frontex und die verstärkte Zusammenarbeit von Europol und Eurojust mit der Grenzagentur . Es wird das „Einreise-Ausreise-System“ (EES) geschaffen, das Nicht-EU-Bürger:innen, die sich in der EU aufhalten, registriert. Dies ist ein weiterer Schritt zur Schaffung “intelligenter” Grenzen. Außerdem werden weitere Rücknahmeabkommen mit Herkunftsländern geschlossen. Zeitgleich wird Arbeitsmigration als Teil der Lösung des Fachkräftemangels in Europa wohlwollender betrachtet. 

2011 verabschiedet die Kommission den Gesamtansatz für Migration und Mobilität (GAMM), der den 2005 verfassten Ansatz aktualisiert. Im Vergleich zum GAMM werden Rahmenbedingungen für legale Migration verbessert und das Recht auf Asyl gestärkt. Besonders Arbeitsmigration soll erleichtert werden. Zeitgleich werden die Grenzkontrollen verschärft und restriktivere Maßnahmen eingeführt. Es wird verstärkt auf Rücknahmeabkommen mit Herkunftsstaaten gesetzt. Auch bleiben zentrale Kompetenzen bei der Vergabe von Visa und Asyl bei den Mitgliedstaaten. Der GAMM stellt eine  Strategie mit Wirkung auf die europäische Außenpolitik dar.

Dublin III ab 2014

Dublin III tritt 2014 in Kraft. Neben der Kernfamilie gelten nun auch Onkel, Tanten und Großeltern als Familienangehörige und das Recht auf Familienzusammenführung wird auf Menschen mit subsidiärem Schutzstatus ausgedehnt. Außerdem werden verpflichtende Interviews mit den Antragsteller:innen eingeführt. Einsprüche gegen Ablehnungsbescheide können von nun an Abschiebungen und Zurückweisungen in ein anderes Mitgliedsland aufschieben. Auch ein Vorwarn- und Krisenmanagement wird verabschiedet. Das Dublin-Verfahren wird auf Menschen, die subsidiären Schutz beantragen, ausgedehnt und betrifft nicht mehr nur Menschen, die den Flüchtlingsstatus beantragen. Menschen, von denen “akute Fluchtgefahr” ausgeht, können ab jetzt inhaftiert werden. Dublin III sieht beschleunigte Verfahren für Menschen in Haft vor. 

2013 beginnt die EU unter der Zustimmung des Rates im Rahmen der EU Border Assistance Mission mit libyschen Institutionen zusammenzuarbeiten, vorgeblich um Menschen- und Waffenschmuggel zu bekämpfen und Migration in die EU weiter zu verhindern. Ziel ist es, Menschen in ihre Herkunftsländer zurückzuschicken. Dafür rüstet die EU die Libysche Küstenwache aus, trainiert diese und schafft so eine paramilitärische Einheit. Dabei handelt es sich teilweise um Warlords, die oft selbst Menschen geschmuggelt haben.

Anfang und Ende von Mare Nostrum und staatlich organisierter Seenotrettung

Im gleichen Jahr ruft die EU mit Unterstützung des Parlaments und des Rates das Überwachungssystem EUROSUR ins Leben, um anhand von Satellitendaten Europas Außengrenzen überwachen zu können. Nationale Behörden müssen ihre Aktionen von nun untereinander und mit Frontex koordinieren. Außerdem startet die italienische Küstenwache die Operation Mare Nostrum, die in nur einem Jahr 130.000 Menschen leben im Mittelmeer rettet.

Die Regierungschef:innen der EU weigern sich jedoch, die Operation mit Umsiedlungen zu unterstützen. Daher bleibt eine europäisch koordinierte Seenotrettung aus. Mare Nostrum wird im Oktober 2014 beendet und von der Frontex-Operation Triton abgelöst. Statt auf die Rettung von Menschen in Seenot wird auf Abschottung gesetzt. In der Folge wurden weniger Menschen auf dem Mittelmeer gerettet. 

Khartoum-Prozess 2014 und die Zusammenarbeit mit brutalen Diktaturen

Der sogenannte Khartoum-Prozess von 2014 sorgt für Aufsehen, da die EU-Staaten hier mit Militärdiktatoren aus Eritrea, dem Sudan und dem Südsudan zusammen arbeiten. Auch Äthiopien, Somalia, Djibouti, Kenia, Libyen, Ägypten und Tunesien sind in den Prozess involviert. Mit der Begründung Fluchtursachen verhindern zu wollen arbeitet die EU-Kommission hier mit repressiven Diktatoren zusammen, vor denen Menschen fliehen und die zum Teil sehr hohe Anerkennungsquoten in EU-Staaten haben.

Nach Katastrophen im Mittelmeer wird 2015 auf einem Sondergipfel Kommission mit den Staats- und Regierungschef:innen der EU ein 10-Punkte-Plan verabschiedet. Mittel zur Seenotrettung durch Frontex werden aufgestockt, um auf die zunehmende Anzahl von Flüchtenden in Seenot zu reagieren. Es werden weitere Maßnahmen gegen Schlepperei verabschiedet und Frontex mit weiteren Kompetenzen ausgestattet. Auch das Einsatzgebiet der Agentur wird vergrößert. Menschen sollen mithilfe von Frontex schneller abgeschoben werden. Auch die Zusammenarbeit der EU-Sicherheitsbehörden wird forciert. 

Europäische Migrationsagenda 2015 und Errichtung von „Hotspots“

Die Europäische Migrationsagenda wird 2015 von der Kommission vorgestellt. Um legale Migration in die EU zu erleichtern, wird in den folgenden Jahren beispielsweise die “Blaue Karte EU” für Hochqualifizierte überarbeitet. Genaueres zu der EU Blue Card und weiteren legalen Migrationsmöglichkeiten in die EU habe ich auf meinem Blog zusammengefasst. Auch die Zusammenarbeit mit Herkunftsländern wird nochmal verstärkt.

Die Überwachung der europäischen Außengrenzen wird voran getrieben; Schlepperboote sollen zerstört werden. Ziel ist auch hier, bei einer Erleichterung legaler Migration irreguläre Migration schneller zu unterbinden und zu bekämpfen. Somit reiht sich die Agenda ein in die im Gesamtansatz für Migration verfasste Politik der EU. Die Externalisierung wird  zunehmend ausgebaut und damit die Grenzpolitik der EU in Drittstaaten verlagert. 

Außerdem wird die Errichtung von “Hotspots”, also geschlossenen Zentren, in denen Schutzsuchende registriert werden und Sicherheitsüberprüfungen stattfinden, beschlossen. Im gleichen Jahr werden innereuropäische Mauern and Zäune, wie in Ungarn, Slowenien und Österreich, errichtet und viele Menschen an der Weiterreise gehindert. Viele Länder schließen ihre Grenzen und gehen mit offensiverer Gewalt gegen Schutzsuchende vor. Flüchtende auf der Balkanroute werden mit Stacheldraht, Hundestaffeln, Pfefferspray, Tränengas und Wasserwerfern an der Weiterreise gehindert. 

Operation Sophia

Seit 2016 bildet die European Union Naval Force Mediterranean (EUNAVOR MED) im Rahmen der Operation Sophia die sogenannte libysche Küstenwache weiter aus. Selbsterklärtes Ziel ist die Bekämpfung von Schleuserei und Menschenhandel. Dies geht auf einen Beschluss des Europäischen Rates zurück. Auch bewaffnete Soldaten aus Deutschland sind daran beteiligt. Vorgesehen ist auch die Rettung von Menschen aus Seenot, die ohnehin verpflichtend ist.

Im gleichen Jahr ändert die Kommission ihre Strategie in Bezug auf Migration und im Umgang mit Drittstaaten: Im Rahmen der Partnership Frameworks wird der Fokus auf Abschiebung gelegt. Bei fehlender Kooperation der Drittstaaten bei der Rücknahme von Migrant:innen droht die Kommission mit Konsequenzen, etwa in Bezug auf Handels- und Entwicklungspolitik. Somit werden entscheidende Hilfeleistungen der EU an Kooperation in der Migrationspolitik geknüpft. 

EU-Türkei Deal 2016

Am 20. März 2016 tritt der EU-Türkei-Deal in Kraft. Seitdem werden Schutzsuchende systematisch auf den Inseln festgehalten und in die Türkei zurückgeschoben. Syrische Schutzsuchende, die “irregulär” die griechischen Inseln erreichen, sollen zurück in die Türkei gebracht werden. Für jede dieser Personen soll eine andere syrische Person aus der Türkei  in die EU umgesiedelt werden. Auch wenn Menschen aus Syrien in die EU umgesiedelt werden, ignoriert das Statement Geflüchtete aus anderen Ländern, wie Iran oder Afghanistan, die in der Türkei oft Not leiden müssen.

Es kommt zu zahlreichen Pushbacks in die Türkei, von wo aus vielen Menschen eine Abschiebung nach Syrien droht. Mehr zu dem Abkommen erfahrt ihr in einem Gespräch mit Gerald Knaus, Maximilian Pichl und mir. Im September desselben Jahres wird ohne Einbeziehung des Parlaments eine Vereinbarung mit Afghanistan zur Rückführung von Geflüchteten getroffen, um Abschiebungen in das seit Jahrzehnten zerrüttete Land in großem Stil zu vollziehen. Mehr zu dem JWF-Abkommen, findet ihr hier

Erklärung von Malta 2017 und Zusammenarbeit mit libyschen Milizen

Die Erklärung von Malta wurde am 03. Februar 2017 von den europäischen Regierungschef:innen unterzeichnet. In der Folge wird mit EU-Geldern die libysche Küstenwache aufgebaut und unterstützt, eine libysche SAR-Zone festgelegt und eine Koordinierungsstelle in Libyen eingerichtet. Damit ist nicht mehr die italienische Seenotrettungsleitstelle für die Koordination von Sennotrettungsaktivitäten in internationalen Gewässern vor der libyschen Küste verantwortlich. Stattdessen liegt diese Aufgabe jetzt bei der Libyschen Küstenwache. Dies führt u.a. dazu, dass Menschen zurück in das Bürgerkriegsland geschickt werden (sogenannte Pullbacks) anstatt zu einem sicheren Hafen gebracht zu werden.

So werden auch zivile Seenotrettungsschiffe angewiesen, gerettete Menschen zurück nach Libyen zu bringen, wo ihnen Folter, Haft, Zwangsarbeit und Mord drohen. Mitnichten kann ein Hafen in Libyen als sicher für Schutzsuchende bezeichnet werden. Hier macht sich die EU mit für die unmenschliche Behandlung von Menschen verantwortlich. SOS-MEDITERRANEE erklärt dazu: „Mit der Malta-Erklärung hat die Europäische Union den Grundstein für einen massiven Bruch des Völkerrechts gelegt, der mit europäischen Steuergeldern finanziert wird.“ 

Neuer Migrations- und Asylpakt

Derzeit wird an einem neuen Migrations- und Asylpakt gearbeitet: Im September 2020 schlägt die Kommission einen Entwurf vor, der es Mitgliedstaaten ermöglichen soll, Abschiebungen zu unterstützen anstatt Schutzsuchende aufzunehmen: Bevor der Vorschlag für den Pakt veröffentlicht wurde, hat das vorherige Parlament 2019 mit dem Rat eine Reform des Mandats von Frontex beschlossen. Die sogenannte Verordnung über die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache II erweitert das Mandat von Frontex weitgehend: Von 1700 Grenzbeamt:innen im Jahr 2019 soll die Agentur bis 2027 auf 10.000 Grenzbeamte aufgestockt werden. Grenzverfahren, also Asylverfahren unter Haftbedingungen an der Grenze, sollen zur Norm werden.

Wir Grünen haben einen Alternativvorschlag ausgearbeitet, der auf echte und verpflichtende Solidarität setzt. Wir sind für offene Asylverfahren, die die Präferenzen der Schutzsuchenden und die Aufnahmebereitschaft der Kommunen berücksichtigen. Wir werden uns dafür einsetzen, dass Menschenrechte nicht weiter eingeschränkt werden und Zugang zu fairen Asylverfahren gewährleistet wird. Wir müssen uns immer wieder die Frage stellen, wo wir hinwollen, welche Ziele wir mit der europäischen Migrationspolitik verfolgen, wie wir nach außen und innen wirken wollen. Dabei dürfen wir nie vergessen, dass die Zukunft Europas nur auf Menschenwürde und Gleichheit beruhen kann.  

Weitere Quellen:

Dr. P. Bendel, M. Haase: Dritte Phase: Migrationspolitik als Gemeinschaftsaufgabe (seit 1999). In bpb, 29.1.2008. Online verfügbar unter https://www.bpb.de/gesellschaft/migration/dossier-migration-ALT/56531/seit-1999

J. Grosser: Supranationalisierung von Amsterdam bis Lissabon (1997-2007). In: Treffpunkt Europa, 13.06.2020. Online verfügbar unter Supranationalisierung von Amsterdam bis Lissabon (1997-2007) – treffpunkteuropa.de

M. Haase, J.C. Jugl: Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU. In bpb, 27.11.2007. Online verfügbar unter https://www.bpb.de/gesellschaft/migration/dossier-migration-ALT/56551/asyl-fluechtlingspolitik?p=all

Englischsprachige Fachliteratur:

Bialasiewicz, Luiza (2012): Off-shoring and Out-sourcing the Borders of EUrope. Libya and EU Border Work in the Mediterranean. In: Geopolitics 17 (4), S. 843–866.

Crépeau, Francois (2015): Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants. UN Doc. A/HRC/29/36. Report presented at the Human Rights Council, 29th Session. Geneva.

Gaibazzi, Paolo; Dünnwald, Stephan; Bellagamba, Alice (Hg.) (2017): EurAfrican Borders and Migration Management. Political Cultures, Contested Spaces, and Ordinary Lives. New York, s.l.: Palgrave Macmillan US (Palgrave Series in African Borderlands Studies).

Papagianni, Georgia (2013): Forging an External EU Migration Policy. From Externalisation of Border Management to a Comprehensive Policy? In: European Journal of Migration and Law 15 (3), S. 283–299.

Wierich, Andrea (2011): Solving Problems Where They Are Made? The European Neighbour-hood Policy and Its Effects on the Context of Other Migration-Related Policies of the European Union. In: Perspectives on European Politics and Society 12 (3), S. 225–241